Material exclusivo para cursantes de la materia Derecho Público Provincial y Municipal,
Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Cuyo. Se ruega no reproducir ni fotocopiar.
Alberto Montbrun y Sergio Bruni
I. Precisiones terminológicas. II. Policía y poder de policía. III. Competencias y
atribuciones municipales en el Derecho argentino. IV. El caso de Mendoza. La ley 1079 y
otras normas. V. El Código de Convivencia de la Ciudad de Mendoza.
I. Precisiones terminológicas
La formalización o el diseño normativo de las competencias de un órgano o poder del
Estado presenta, invariablemente – en todos los textos constitucionales y leyes orgánicas –
problemas de ambigüedad e imprecisión. Ello ocurre porque no siempre se hace un
riguroso tratamiento analítico de los conceptos involucrados en el tema, tales como «asuntos
o materias», «atribuciones» y «funciones», lo cual conduce a considerarlos indistintamente.
La ambigüedad e imprecisión se producen porque los «asuntos o materias» son generalmente
comunes a las competencias de más de un órgano; lo diferente es la «atribución» que cada
órgano puede tener sobre dicho asunto o materia. Por otra parte es la conjunción de
atribuciones sobre un conjunto de materias específicas lo que determina una función.
La distinción entre los conceptos señalados es importante para el diseño normativo de las
competencias de cualquier órgano o poder del Estado, porque permite darle racionalidad,
claridad y precisión a la norma, pero lo es más aun en el caso de los municipios porque en
ellos se ha producido – como se ha señalado otras veces – un proceso de absorción de
atribuciones por parte del poder central.
Por tales razones, en el presente trabajo se han determinado las materias sobre las cuales el
municipio tiene competencia, agrupadas en las funciones que el mismo desarrolla, para
luego, en cada uno de los órganos del gobierno municipal, definir las Atribuciones
específicas relativas a cada materia.
II. Policía y poder de policía
Este concepto indica la potestad reglamentaria que tiene el Estado respecto de los derechos
humanos de sus habitantes. Los derechos humanos son anteriores a la ley positiva, por eso la
Constitución Nacional reconoce tales derechos en forma expresa e implícita (artículo 33 CN).
Los derechos no son absolutos, sino relativos, ya que no pueden ejercerse en detrimento de
otras personas. Un elemental criterio de vida en comunidad así lo impone.
La facultad reglamentaria está estrechamente vinculada a la distribución de competencias
entre las tres esferas de Gobierno:
Gobierno Federal: Poderes Delegados (arts. 121 y ss, CN)
Gobiernos Provinciales: Poderes Conservados (arts. 121 y ss. CN)
Gobiernos Municipales: Tercer orden de poder, con autonomía (artículo 123, CN)
De acuerdo a lo preceptuado por el artículo 14 de la Constitución Nacional “Todos los
habitantes de la Nación Argentina gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que
reglamenten su ejercicio”.
El principio implica la adecuación de los derechos subjetivos de los miembros de la
comunidad a favor de la convivencia social. Ese recorte en el ejercicio de una prerrogativa
constitucional debe serlo en beneficio de la sociedad, de la paz y deberá surgir de la ley. Sin
embargo, esa ley reglamentaria no puede modificar el espíritu de los constituyentes que
reconocieron esos derechos argumentando su reglamentación.
El concepto de poder de policía, deviene, entonces, como una “potestad legislativa que tiene
por objeto la promoción del bienestar general, regulando a este fin los derechos individuales,
expresa o implícitamente reconocidos por la Ley Fundamental” .
Limitaciones a la potestad reglamentaria: TC \l 5 «Limitaciones a la potestad
reglamentaria»La facultad reglamentaria no es absoluta, tiene tres restricciones. Estas
restricciones vienen dadas por los principios de razonabilidad, intimidad y legalidad.
Razonabilidad: se desprende del artículo 28 CN que establece que los principios, garantías y
derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que
reglamenten su ejercicio. La razonabilidad se expresa con la concurrencia de un fin público,
circunstancias justificantes, la adecuación del medio elegido al fin propuesto, la ausencia de
iniquidad manifiesta y restricción de las normas sancionadas.
Intimidad: consagrado en el artículo 19 de la CN que prescribe que “Las acciones privadas de
los hombres que de ningún modo ofendan el orden y la moral pública ni perjudiquen a un
tercero, están sólo reservadas a Dios y exentas de la autoridad de los Magistrados».
Legalidad: Conforme establecen los artículos 14, 19 y 31 de la CN; los derechos se ejercen
según las leyes que reglamenten su ejercicio; y nadie está obligado a hacer lo que no manda la
ley, ni privado de lo que ella no prohíbe.
El término “poder de policía” fue desarrollado inicialmente por la Corte Suprema de Justicia
de los Estados Unidos de Norteamérica. El “Police Power” tuvo allí una mayor amplitud de la
que en un comienzo estipuló la jurisprudencia argentina; estableciéndose como propio de su
esfera de competencia lo referido a la regulación de la vida económica del país y en conjunto
todo lo que hace al bienestar general de la comunidad.
Sistemas o criterios del Poder de Policía: Dos son los criterios que han tenido vigencia en el
tema: un criterio restringido y un criterio amplio.TC \l 5 «Sistemas o criterios del Poder de
Policía\: Dos son Los criterios que han tenido vigencia en el tema\: un criterio restringido y
un criterio ampio.»
Criterio Restringido: Para el liberalismo clásico el Poder de Policía se limitaba a: la
protección de la seguridad, salubridad y moralidad pública. Este criterio fue seguido por la
doctrina europea continental, francesa e italiana. Según Maurice Hauriou, este instituto tendía
solamente a asegurar el mantenimiento del orden, de la seguridad, y de la salubridad en el
interior del país.
Criterio Amplio: El abuso y la falta de ejercicio responsable de los derechos individuales
llevó a conformar la Doctrina del Constitucionalismo Social. Este criterio abarca todo el
campo económico social y apunta a promover el bienestar general.
Criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: El máximo Tribunal Argentino aplicó
el concepto a diversas materias y fue ampliando sus alcances con el transcurso del tiempo.
Así, los casos “Empresa Plaza de Toros c/ Provincia de Buenos Aires.”; “Saladeristas de
Barracas c/ Provincia de Buenos Aires.”; “Ercolano, Agustín c/ Lanteri de Renshaw, Julieta.”
;“Emebal c/ Municipalidad de Buenos Aires.”; “Ferrocarriles Argentinos c/ Municipalidad de
Buenos Aires.”; “Peralta, Luis Arcenio y otro c/ Estado Nacional (Ministerio de Economía –
B.C.R.A.).; “Videla Cuello, Marcelo c/ Provincia de la Rioja.”
En una primera etapa, primó el criterio restringido, según se desprende del fallo indicado,
“Bonorino en representación de la empresa Plaza de Toros”, de 1869, donde la Corte
expresó que “Es un hecho y también un principio de derecho constitucional, que la policía de
las Provincias está a cargo de sus gobiernos locales, entendiéndose incluido en Los poderes
que se han reservado, el proveer lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus
vecinos”
En una segunda etapa fue aceptado el criterio amplio, por la Corte Suprema de Justicia, en el
caso «Ercolano c/ Julieta Lanteri de Renshaw», del año 1922, con motivo de la aplicación
de la ley de Alquileres 11157. Esta ley tendía a proteger los intereses económicos de los
usuarios. El criterio anterior fue confirmado en el caso “Avico c/ de la Pesa” al plantearse la
inconstitucionalidad de la ley de moratoria hipotecaria (Ley Nº 11.741).
Los fallos que aplicaron el criterio amplio se fundamentaron en la doctrina de la Emergencia,
la que se ha visto confirmada en recientes fallos del Superior Tribunal Nacional.
En los últimos pronunciamientos de la Corte Suprema sobre la materia son de destacar las
causas “Peralta” y “Videla Cuello” ambas del 27 de diciembre de 1990. En la primera causa,
caratulada “Peralta, Luis Arcenio y otro c/ Estado Nacional (Ministerio de Economía –
BCRA) s/ Amparo”, CSJN, 2771290 la Corte Suprema se pronuncia a favor de la
constitucionalidad de las normas fundadas en la emergencia económica y administrativa.
En la segunda, caratulada “Videla Cuello, Marcelo, Sucesión de c/ La Rioja, Provincia de
s/ Daños y Perjuicios” de la misma fecha, el Superior Tribunal de la Nación expresa que en
el caso en examen, la oposición de la Provincia de la Rioja al progreso de la ejecución,
sosteniendo que había adherido al régimen de suspensión prevista por la ley 23.696 de
Reforma del Estado, mediante el dictado de una ley local, es pertinente. De este modo la
Corte considera que el tema en controversia, “aparece referido a lo que en el ordenamiento
institucional del país suele llamarse “poder de policía de emergencia”: un régimen jurídico
cuya esfera de licitud ha sido caracterizado a través de precedentes que se remontan, cuanto
menos, al caso “Ercolano c/ Lanteri de Renshaw”, que conservan vigencia, plena y actual”
(Considerando 4).
Es evidente que el concepto de “poder de policía” expresa, sobre todo en la variable doctrina
de la Corte, la relatividad de los derechos de la sociedad, al considerarlos históricamente, en
un plano que era muy diferente cuando sólo algunos contaban con derechos reconocidos y
otras clases o personas no tenían las más elementales atribuciones y solo algunas garantías. Es
por eso que podemos decir que el derecho no se aplica en abstracto, principalmente son los
valores quienes lo orientan. En ese sentido la comunidad es la guía para determinar sus
propios fines; por ese motivo el derecho debe tener en cuenta el entorno, pues la norma no
será jamás intemporal ni carecerá de materia concreta y circunstanciada. Sin embargo, la
facultad reglamentaria debe basarse en un criterio de razonabilidad, pues toda limitación de
Derechos debe ser razonable. Este criterio se basa en la ciencia y en la técnica.
Dentro de estos límites y conforme a las atribuciones y competencias de la Nación, Provincias
y Municipios debe ser ejercido el poder de policía.
Jurisprudencia de Mendoza. Poder de policía. Competencias y atribuciones municipales.
Poder de policía amplio.
1. En la causa n° 41365, «Pugni Fazano Luis José c/Municipalidad de Godoy Cruz
s/A.P.A.», fallado el 5 de agosto de 1985, la Corte reconoció la competencia de los
municipios para la aplicación de sanciones por infracción a responsabilidades tributarias, en
razón del interés fiscal que le es propio.
2. En la causa n° 37705, «Carcereri, Hugo c/ Municipalidad de Malargue s/ Inconst.»,
resuelta en setiembre de 1986, la Corte expresó que correspondía a los municipios el dictado
de disposiciones referidas a la reglamentación de actividades que guardan relación con la
seguridad, higiene y moralidad públicas.
3. En la causa n° 42055, «Gutierrez, José y ot. c/ Municipalidad de Guaymallén s/ Ac.
Inconstitucionalidad», resuelta el 3 de octubre de 1988 y en la que se cuestionó la
constitucionalidad de una norma municipal que disponía la aprobación de las tarifas de los
hoteles alojamiento por parte del Departamento Ejecutivo, la Corte reiteró y profundizó la
consagración del poder de policía municipal amplio. Este concepto, se señaló, involucra las
limitaciones a los derechos cuando éstas tienen por objeto la promoción del bienestar general
y abarca también la regulación de la vida económica de la comunidad, reconociéndose en
estas materias la posibilidad de una amplia ingerencia estatal.
4. También se abordó la cuestión del poder de policía municipal en la causa n° 43753,
«Pedro López e hijos SACIA c/ Municipalidad de la Capital s/ A.P.A.», fallada en mayo
de 1988, y en la que se admitió la concurrencia de atribuciones en materia de policía sanitaria
alimentaria entre la Nación, la provincia y los municipios.
Como decíamos al principio el poder de policía corresponde a todos los órdenes de gobierno:
federal, provinciales y municipales, por cuanto es finalidad primordial del estado nacional,
provincial y municipal, cada uno dentro de su órbita jurisdiccional, amparar la vida, la
propiedad, la seguridad, la moralidad y la salud de los habitantes.
Zuccherino expresa con respecto al poder de policía municipal que “en el caso particular del
municipio, el criterio que presida la vastedad de un poder de policía debe ser notoriamente
amplio, dado que sobre esta institución recae la mayor parte de los problemas urbanísticos.
El poder de policía aparece en el ámbito municipal con un tinte genérico encaminado a la
protección de un plexo de intereses locales de los cuales debe destacar, básicamente, los
aspectos de la seguridad, higiene y la moralidad sin que ellos agoten la lista, según se verá”.
Coincidimos con Mónica Buj Montero en que “el gran número de atribuciones que el nuevo
constitucionalismo provincial reconoce a los municipios respecto de todas aquellas materias
vinculadas a la promoción y prosperidad y bienestar general de la comunidad municipal
desborda las clasificaciones intentadas por la doctrina por lo que realizar una adecuada
sistematización de las potestades de la policía municipal importa hoy por hoy una ardua
tarea”. Por estas razones, y a los efectos de adecuarla a la realidad, la autora propone la
siguiente clasificación que nos parece pertinente a la hora de analizar la distribución de
competencias realizadas al municipio por las constituciones provinciales: a) policía municipal
de salubridad e higiene, b) policía municipal de la seguridad, c) policía municipal de
moralidad y costumbres, c) policía municipal de edificación y urbanismo y e) policía
municipal de bienestar.
Las Constituciones de Buenos Aires, Mendoza y Entre Ríos hacen una escueta enunciación de
potestades municipales, que podemos definir como clásicas del poder de policía. Mencionan
las referidas a ornato, salubridad, establecimientos de beneficencia y vialidad pública. Entre
Ríos habla también de cementerios y salud e higiene de establecimientos públicos.
La ley orgánica de municipalidades de la provincia de Mendoza ha ampliado estas potestades
al incluir otras materias a regular por el municipio: seguridad pública, higiene pública,
asistencia social y moralidad pública.
Las constituciones de Neuquén (art. 204), Misiones (art. 171) y Corrientes (art, 163)
contienen disposiciones similares, en cuanto atribuciones de policía se refiere. Enuncian las
siguientes: policía de seguridad, policía de moralidad, policía de salubridad e higiene y policía
de edificación y urbanismo. En lo que respecta a la policía del bienestar, Misiones y
Corrientes hablan de servicios sociales y asistenciales, además esta última provincia incluye
educación y cultura popular y conjuntamente con Neuquen recreo y la posibilidad de crear
Tribunales municipales de Faltas para el juzgamiento de infracciones municipales.
Las constituciones de Catamarca (art. 252), Córdoba (art. 186), Jujuy (art 198), Río Negro
(art. 229), San Juan (art. 251) y San Luis (art. 258), con diversos matices, reflejan en
referencia a las atribuciones del municipio, una marcada tendencia a ampliar el numero de
materias comprendidas en la llamada policía de bienestar además de mencionar las potestades
clásicas del poder de policía. El extenso catalogo, enunciado por estas constituciones,
referidas a la policía de bienestar comprende: la forestación y reforestación, ancianidad,
discapacidad y desamparo, educación, asistencia social, cultura, recreación, esparcimiento,
espectáculos públicos, turismo y preservación del medio ambiente.
San Luis y San Juan completan el cúmulo de potestades enumeradas con la referencia
concreta al dictado de ordenanzas y reglamentos que tiendan a proveer lo conducente a la
prosperidad y bienestar.
Las constituciones de Chaco (art. 205), Chubut (art. 233), La Rioja (art. 157), La Pampa
(art.123), Salta (art.176), Santa Cruz (art.150) y Santiago del Estero (art. 211) reformadas con
posterioridad a la reforma de la constitución nacional, han continuado los lineamientos de sus
predecesoras al acrecentar y fortalecer el listado de las potestades municipales que pueden
incluirse en la policía de bienestar completándolo con la posibilidad de aplicar sanciones y
crear tribunales de Faltas para el juzgamiento de infracciones, como así también de celebrar
convenios con fines de interés general – Chaco, Santiago del Estero y Salta- Todo esto en
correspondencia con el reconocimiento de la autonomía municipal.
Por último tanto Santa Fe como Formosa no establecen normas especiales referidas a esta
materia.
III. Competencias y atribuciones municipales en el Derecho argentino
A partir del llamado “nuevo derecho público provincial” la enumeración de competencias y
atribuciones en el Derecho argentino adquiere un carácter más preciso, riguroso y
desagregado. Las hemos clasificado en diversos tipos y enumeramos a continuación las que
aparecen con mayor frecuencia, quedando para otro trabajo su explicitación individual.
a) Político – institucionales: Dentro de este rubro aparecen las de “El Gobierno y
administración de los intereses locales orientados a bien común”; CBA (art. 186), N, S, SC
(art. 150), TF; el juzgamiento político de sus autoridades en la forma establecida por la ley o
las cartas orgánicas municipales; CBA, TF (art. 173); concertar con otros municipios, con las
provincias o con la Nación, todo tipo de convenios interjurisdiccionales que tengan por fin
desarrollar actividades de interés para la comunidad local, como así también la
administración, gestión y ejecución de obras y servicios que preste o ejecute en su radio; CA,
CO, N, RN, TF, S, SC, SE; formar parte de organismos de carácter regional interprovincial;
TF, CBA.
b) Financieras: La confección y aprobación de sus presupuestos de gastos y cálculo de
recursos; CA, (esta atribución es conferida solo a municipios autónomos), CBA, CO (art163),
CHU, ER, J (art. 190), LP, MI (art. 171); recaudar y administrar sus recursos económicos y
financieros; BA, CA, CO, CHA (art. 196), LP (art.123) N, MI.
Las constituciones de CBA, CHU, ER, MI; N le confieren a los municipios la competencia
de establecer sus impuestos, contribuciones o tasas sobre los servicios a su cargo. También se
encuentra en este rubro “ejercer todos los actos de regulación, administración y disposición
con respecto a los bienes del dominio público o privado municipal; BA (art. 192), CA, CBA,
CO, J, MI, N (art.204), S; contraer empréstitos con objeto determinado. Las constituciones de
CHU, ER, MI, S, SJ exigen el voto afirmativo de los 2/3 del total de los miembros del Cuerpo
Deliberativo. En ningún caso los servicios y la amortización del capital de la totalidad de los
empréstitos podrán superar el veinticinco por ciento de los recursos ordinarios. Pero además
en TF y SC se establece que los fondos provenientes de los mismos solo podrán ser
destinados a la ejecución de obras públicas, o a la atención de gastos originados por
necesidades excepcionales e impostergables y nunca a enjugar déficits presupuestarios ni
gastos ordinarios de la administración. CO le permite a los municipios de 1ª y 2ª categoría
contraer empréstitos y realizar operaciones de crédito. La constitución de N exige la
aprobación legislativa para contratar empréstitos.
c) Administrativas: Sin dudas a nuestro juicio el rubro más importante de atribuciones
municipales tiene que ver con esta materia. Así, se enumeran temas como nombrar, promover
y remover a los agentes municipales conforme a los principios de la ley, de las cartas
orgánicas; BA, CBA, CO, CHU, ER (art. 195), J, MI, RN; realizar las obras públicas y prestar
servicios públicos de naturaleza o interés municipal, por la administración o a través de
terceros; CBA, CO, CHU, J, MI, N, S, SC.
d) Legislativas: En esta materia se enumeran temas como dictar ordenanzas que traten sobre
el plan regulador del desarrollo urbano y rural, aperturas, construcción y mantenimiento de
calles, puentes, plazas, paseos y edificios públicos, vialidad, planes edilicios, política de
vivienda, diseño y estética urbanos y control de construcción, uso de espacios verdes, calles y
subsuelos tránsito y transporte urbanos, y en forma concurrente con la provincia los
interurbanos; CA, CBA, CO, CHU, ER, J, LP, MI.
e) Salud y asistencia social: Atender lo inherente a la salud pública, asistencia social y
educación, higiene y moralidad pública protección del medio ambiente, equilibrio ecológico y
paisaje, abastecimiento mercados y mataderos de animales destinados al consumo,
cementerios creación y fomento de instituciones culturales, artísticas y artesanales y
espectáculos públicos; turismo, deporte y actividad recreativa concurrencia con la provincia;
CA, CBA, CO, CHU, ER, J, LP, MI; promover en la comunidad la participación activa de la
familia, juntas vecinales y demás organizaciones y demás organizaciones intermedias; CHU,
SE, SJ, TF;
f) Patrimonio ambiental: Conservar y defender el patrimonio histórico, cultural y artístico .CA,
CBA, S, SC, TF; administrar y distribuir las tierras fiscales ubicadas dentro del ejido
municipal; SC, SE, TF.
Ejercer en los establecimientos de utilidad nacional los poderes municipales compatibles con
la finalidad de aquellos, respetando las competencias de la provincia y de la Nación; TF, RN.
CEjercer cualquier otra competencia de interés municipal que la constitución no excluya
taxativamente y en tanto no haya sido reconocida expresa o implícitamente como propia de la
provincia atendiendo fundamentalmente al principio de subsidiariedad del Gobierno
Provincial con respecto a los municipios, CBA, SL, LP, RN, TF.
Gestionar por vía judicial, luego de agotada la instancia administrativa, la cobranza de las
rentas del municipio. S (art. 170).
La facultad de crear tribunales de cuentas. Salta
Crear tribunal de faltas de conformidad a sus respectivas cartas orgánicas y dictar el código de
faltas. CBA, CO, CHA (art. 200), J, N, S, SC, CA (esta atribución es conferida solo a
municipios autónomos.).
Proceder a la convocatoria de electores para toda elección municipal debiendo publicarse
suficientemente dicha convocatoria. BA, CA, CO, CHU, ER, J, LP, MI, RN (art. 229).
Administrar y distribuir las tierras fiscales ubicadas dentro del ejido municipal. CHA, S, SC.
Utilización de la consulta popular cuando lo estime necesario. La ley establece los casos en
que se ejercen los derechos de iniciativa y revocatoria. CHA, RN, SC, SJ.
Integra o fomenta la creación de cooperativas de vecinos para fines de interés general BA,
CO, J, RN.
Publicar periódicamente el movimiento de ingresos y egresos y anualmente el balance y
memoria de cada ejercicio. CBA, CO, CHU (art. 233), J, MI, SC, SE (art.220).
Crear y organizar la policía municipal. J, N, SJ (art.251).
Imponer multas y sanciones, decretar inhabilitaciones, clausuras y desalojos de los locales,
demolición o suspensión de construcción y decomiso de mercaderías en malas condiciones,
solicitando en caso necesario el uso de la fuerza pública que no podrá serle negada si
estuviera encuadrada en la ley. CO, CA (art.252) J, LP, N, RN, SJ.
Sostener o subvencionar establecimientos de enseñanza, con el acuerdo de las autoridades de
educación LP (art. 124), N.
Calificar los casos de expropiación por causas de utilidad pública, determinando los fondos,
con que se hace efectiva la previa indemnización. CBA, CHU, LP. Las constituciones de CO
y N exigen la autorización legislativa para la expropiación de bienes.
Proponer al Poder Ejecutivo, en la época que corresponda, las ternas para nombramientos de
jueces de paz y suplentes. BA, ER.
IV. El caso de Mendoza. La ley 1070 y otras normas
Con una técnica legislativa tal vez hoy deficiente pero ambiciosa para su época, la aún
vigente ley 1079, del año 1934, contempla la materia dentro del Capitulo de Atribuciones del
Concejo Deliberante previendo «En general, dictar ordenanzas sobre higiene, moralidad,
ornato, vialidad vecinal, administración comunal, bienestar económico de sus habitantes y
demás objetos propios de su institución» (art. 71 inc. 9).
Enumera en materia de Hacienda atribuciones tales como aprobar el presupuesto anual; la
administración de las propiedades municipales; regular la contabilidad municipal; autorizar
empréstitos y uso del crédito; dictar el escalafón del personal municipal y autorizar y
controlar las licitaciones (art. 73)
En materia de Obras y Servicios públicos la ley menciona en especial el dictado del
reglamento de edificación y la apertura de calles (art. 75) y muchos otros que en ocasiones
son concurrentes con la provincia como los relacionados con puentes, caminos, desagües y
calzadas; contribución de mejoras ; construcciones en general y alumbrado público.
En materia de seguridad pública se enumera lo relacionado con las construcciones de edificios
públicos y privados; pesas y medidas; alumbrado público; tráfico y estacionamiento de
vehículos; policía e inspección general y bomberos (art. 79)
También en materia de higiene pública se prevé la concurrencia con la autoridad provincial y
se mencionan los temas de limpieza, barrido y recolección de residuos; desinfección aire,
aguas y habitaciones; reglamentación higiénica de edificios; elaboración de comidas;
reglamentación de establecimientos e industrias incómodos e insalubres; cementerios;
mercados, ferias y frigoríficos; faenamiento; prostitución y balnearios (arts. 80 y 81).
En materia de asistencia social y salubridad se mencionan también los asilos, maternidades,
atención de salud y beneficencia (art. 82)
En el importantísimo tema de policía (administrativa) municipal, se contemplan los temas de
mendicidad; juegos de azar; publicaciones obscenas; representaciones públicas; ruidos
molestos; protección de los animales y casas de baile
Tránsito: El tránsito en la vía pública y el transporte constituyen, sin dudas, en la actualidad,
una de las cuestiones más candentes para la vida local, ya que las mismas se relacionan no
sólo con la vía pública su utilización, mantenimiento y deterioro y el equilibrio ambiental,
sino también con la vida cotidiana de quienes residen o trabajan en el espacio urbano.
Elguera, señala que el carácter esencialmente municipal de la policía de tránsito, resulta del
lugar donde este se desenvuelve, el dominio público urbano y no es sino un aspecto del
concepto más genérico de policía de la vía pública, agregando que «es la única clase de
policía que se ejerce en la vía pública y no plantea por lo tanto las dificultades que produce a
la actividad policial la necesidad de penetrar el domicilio particular, como ocurre
especialmente con la policía sanitaria y de edificación» .
También desde perspectivas rigurosamente autárquicas del poder municipal, se acepta aunque
por distinto camino la «injerencia» municipal en el tema. Así, Bielsa expresa que: «La
autoridad competente para ejecutar disposiciones de policía relativas al mantenimiento del
orden público en lo que respecta al tránsito debiera ser la municipal, pues esta función es
municipal y el tránsito está reglamentado por ordenanzas municipales».
También en otra obra, el ilustre administrativista enfatiza su posición al aegurar que «la
policía de tránsito urbano (que es en cierto modo de seguridad) puede y debe ser local, porque
es policía de dominio público urbano: la vía pública es su dominio natural».
Diversas constituciones provinciales, consagran expresamente la materia como de carácter
municipal. Así lo hacen, entre otras, Córdoba, 186 inc. 7; Santa Fé, 144 inc. 2, b, c, d y e; San
Luis, 258 incs. 3, 4 y 5; Tucumán, 113 inc. 2; Tierra del Fuego, 173 inc. 8.e; Jujuy, 189 inc. 1
y San Juan, 251 inc. 12; Corrientes, 163, inc. 5.d y f; Chaco, 195, inc.5 d y e.
La Constitución de la provincia de Mendoza, establece, entre las atribuciones «inherentes a
las municipalidades: Tener a su cargo la vialidad pública respetando las leyes que dicte la
Legislatura sobre la materia» (art. 200, inc. 3°). Por su parte, la ley orgánica de
municipalidades contempló también este tema dentro de las atribuciones locales, al señalar
que corresponde a los Concejos en materia de Seguridad Pública «Determinar y reglamentar
la ubicación y tráfico de los vehículos en los lugares y calles públicas y fijar la tarifa de los
vehículos de alquiler» (art. 79 inc. 7); también, dentro del mismo artículo de Seguridad,
«Organizar la policía e inspección municipal y dictar su reglamento» (inc. 10).
La competencia en la materia, en Mendoza, se encontró totalmente provincializada durante la
vigencia de la ley 4305, del año 1977 y su decreto reglamentario 200/77. Esta ley reguló el
tránsito y el transporte de personas y de vehículos (art. 1) colocando el ejercicio de las
atribuciones en la materia en manos de la Dirección de Tránsito de la Policía de Mendoza y
de
la Dirección de Transporte dependiente del Ministerio de Obras y Servicios Público y
guardando un papel residual carente de toda trascendencia a los municipios (art. 7).
Las funciones específicamente jurisdiccionales en la materia, fueron puestas en manos de los
Comisarios de Seccional (art. 56).
Esto se tradujo en una serie de consecuencias disvaliosas, tales como:
1) Falta de participación municipal en el control y la regulación de una actividad
estrictamente local, que se verifica sobre un bien de dominio municipal: la vía pública.
2) Conducción centralizada de una actividad teñida de variedades y asimetrías propiamente
locales.
3) Insuficiencia de la estructura provincial para controlar, en forma pareja y eficaz, el vasto
territorio provincial. Concentración de la atención en unos pocos cascos urbanos y descuido
del resto.
4) Detracción de gran cantidad de policías armados, preparados y capacitados para tareas de
seguridad y prevención del delito del cumplimiento de esas prestaciones específicas, para
destinárselos a tareas de tipo jurisdiccional administrativo o de confección de multas.
El Departamento de Godoy Cruz, creó una policía municipal de tránsito, para el contralor de
la actividad, Ordenanza 5097/04. Ya en 1988, la Municipalidad de Mendoza había dictado la
Ordenanza 2884/88 por la cual estableció, en el ámbito local, el Estacionamiento Medido, en
función de considerar que existía al respecto un vacío en la ley 4305 y que por lo tanto la
competencia permanecía en el municipio como titular originario de la misma. La Ordenanza
fue controvertida ante la Suprema Corte de Justicia y esta en un fallo trascendente expresó
que la ley 1079 no había sido derogada y por lo tanto mantenían plena vigencia las
disposiciones de la ley 1079 que hemos citado supra; señaló asimismo que el tránsito es una
competencia local por su naturaleza y que en nuestra provincia adquiere caracteres de
ejercicio concurrente, añadiendo que ni la ley de tránsito ni la ley 1399 de Vialidad Provincial
inhiben competencias propias de los municipios y que es de la esencia de todo régimen
municipal la policía y el poder de policía en materia de tránsito en las ciudades. Con
posterioridad la Municipalidad de Mendoza, dictó la Ordenanza 3208/94 creando los
Juzgados Administrativos de Transito. Con posterioridad creó una policía de tránsito y los
juzgados administrativos la municipalidad de Luján.
La nueva ley de tránsito 9024 dictada en 2017 termina de consagrar el traspaso definitivo del
control del tema a los municipios aunque la circunstancia de no prever la transferencia de
recursos ni el acuerdo de los mismos ha motivado una acción de inconstitucionalidad por
parte de algunas municipalidades.
V. Código de Convivencia de la Ciudad de Mendoza
Resulta válido señalar las acciones que ha llevado adelante la Municipalidad de la Ciudad de
Mendoza, en el proceso de retomar atribuciones que le son propias, como ha sido el
dictado del Código de Convivencia Ordenanza 3877/14 y sus modificatorias. La Ordenanza
en análisis a regulado con sanciones pecuniarias diversas conductas que contrarían la buena
convivencia en la Ciudad, un buen ejemplo es respecto de las protestas y las sanciones
aplicadas a las organizaciones que corten el libre tránsito en las calles, como así también, con
relación a la pirotecnia que prohíbe su venta y la utilización de los fuegos artificiales en la
vía pública o la última modificatoria -abril de 2018- por la cual, “nadie podrá exigir ni
pretender el cobro en dinero o especie, ni actividad alguna, a las personas que estacionen sus
vehículos, o moto vehículos, ni por su cuidado”. En este caso no se aplica una sanción
pecuniaria sino el decomiso de baldes, trapos, elementos de limpieza y demás artículos
encontrados en infracción. Debe destacarse que quienes ejercían esta actividad -conocida
popularmente como “trapitos”-fueron reinsertados como cuidacoches en el sistema formal de
estacionamiento medido, en empresas privadas y otros fueron capacitados por el municipio en
diversos oficios.
Finalidad de la Ordenanza.
Articulo 1º
1. Esta Ordenanza tiene por objeto preservar el espacio público como lugar de convivencia y
civismo, en el que todas las personas puedan desarrollar en libertad sus actividades de libre
circulación, ocio, encuentro y recreo, con pleno respeto a la dignidad y a los derechos de los
demás y a la pluralidad de expresiones culturales, políticas, lingüísticas y religiosas y de
formas de vida diversas existentes en la Ciudad de Mendoza y conforme a las normas
establecidas.
La ciudad es un espacio colectivo en el que todas las personas tienen derecho a encontrar las
condiciones para su realización personal, política, social, con las condiciones ambientales
óptimas, lo cual implica asumir también los deberes de la solidaridad, el respeto mutuo y la
tolerancia.-
2. A los efectos expresados en el apartado anterior, esta Ordenanza regula una serie de
medidas encaminadas específicamente al fomento y a la promoción de la convivencia y el
civismo en el espacio público, identifica cuáles son los bienes jurídicos protegidos, prevé
cuáles son las normas de conducta en cada caso y sanciona aquellas que pueden perturbar,
lesionar o deteriorar tanto la propia convivencia ciudadana como los bienes que se encuentran
en el espacio público que le debe servir de soporte, previendo, en su caso, medidas específicas
de intervención.
Artículo 2º: Fundamentos legales
Los fundamentos legales de la presente ordenanza se encuentran en la Constitución de la
Nación Argentina artículos 5º y 123º, la Constitución de la Provincia de Mendoza en sus
artículos 197º y ss. y en la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 1.079.
Asimismo, esta Ordenanza se ha elaborado de acuerdo con la potestad municipal de tipificar
infracciones y sanciones que, con la finalidad de ordenar las relaciones de convivencia
ciudadana, se establece en dicha Ley Orgánica de Municipalidades.
Artículo 3º: Ámbito de aplicación objetiva
1. Esta Ordenanza se aplica en todo el territorio jurisdicción de la Municipalidad de la Ciudad
de Mendoza.
2. Particularmente, la Ordenanza es de aplicación en todos los espacios públicos de la ciudad,
como calles, vías de circulación, aceras, plazas, avenidas, paseos, pasajes, acequias, parques,
jardines y demás espacios o zonas verdes o forestales, puentes, estacionamientos, fuentes y
estanques, edificios públicos y demás espacios destinados al uso o al servicio público de
titularidad municipal, así como a construcciones, instalaciones, mobiliario urbano y demás
bienes y elementos de dominio público municipal situados en aquéllos.
3. Asimismo, la Ordenanza se aplica a aquellos otros espacios, construcciones, instalaciones,
vehículos o elementos que estén destinados a un uso o a un servicio público de titularidad de
una administración diferente de la municipal o de cualquier otra entidad o empresa, pública o
privada, como vehículos de transporte; paradas de ómnibus, playas de estacionamiento;
señales de tráfico; contenedores y demás elementos de naturaleza similar.
4. La Ordenanza se aplicará también a espacios, construcciones, instalaciones y bienes de
titularidad privada cuando desde ellos se tengan conductas o realicen actividades que afecten
o puedan afectar negativamente a la convivencia y al civismo que deben preservarse en los
espacios, instalaciones y/o elementos señalados en los apartados anteriores, o cuando el
descuido o la falta de un adecuado mantenimiento de los mismos por parte de sus
propietarios, poseedores o usuarios pueda implicar o significar igualmente consecuencias
negativas para la convivencia o el civismo en el espacio público.
Artículo 4º: Ámbito de aplicación subjetiva
1. Esta Ordenanza se aplica a todas las personas nacionales o extranjeras que habiten o
transiten en la Ciudad de Mendoza, sea cual sea su concreto domicilio real o legal.
2. Esta Ordenanza es aplicable a las conductas realizadas por los menores de edad, a los
cuales se les solicitará el cese en la conducta que fuere contraria a esta Ordenanza, y en el
caso de que le corresponda sanción, ya sea para la reparación del daño o la imposición de una
multa la misma será impuesta al padre, madre o tutor, conforme a lo dispuesto por la
normativa legal vigente en el país.
3. Asimismo, en los supuestos en que así se prevea de manera expresa en la Ordenanza, ésta
también será aplicable a los organizadores de actos públicos.
Artículo 5º: Autoridad de aplicación
Créase en el ámbito del Poder Ejecutivo Municipal el Consejo Administrativo de Uso de
Espacio Público y Fomento de la Convivencia, el que estará constituido por las Secretarias de
Gobierno; de Seguridad Ciudadana, de Cultura, de Infraestructura, Servicios y Ambiente y la
Subsecretaria de Turismo y Desarrollo Económico o quienes reemplacen a estas en su caso, y
dos concejales del HCD uno de ellos en representación del bloque de concejales del
oficialismo y otro en representación de los concejales de la oposición.
Las funciones competentes del mismo, es dar tratamiento unificado y rápido a las solicitudes
de Uso del Espacio Público que resulten ingresadas a la comuna y cumplan con los requisitos
correspondientes de presentación, además es el órgano que ejerce la autoridad administrativa
y sancionadora para el cumplimiento de la presente Ordenanza. La ley de Procedimiento
Administrativo será de aplicación supletoria, en aquellos casos que no establezca esta
Ordenanza un régimen específico.
Estará a cargo de velar por el cumplimiento de la presente Ordenanza el cuerpo de inspectores
que corresponde a la Dirección de Comercio e Inspección General y todo el personal de la
Secretaria de Seguridad Ciudadana, como preventores e inspectores de tránsito, o los
organismos que en el futuro pudieran reemplazar a estos o se asimilen.
BIBLIOGRAFÍA GENERAL
Abalos, María Gabriela; El régimen municipal en el derecho público provincial: principales
aspectos; en Pérez Guilhou, Dardo y otros; Derecho Público Provincial y Municipal; Tomo
I, 2° Edición Actualizada; Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos; LA
LEY, Buenos Aires, 2003.
Buj Montero, Mónica; El poder de policía municipal en las constituciones provinciales; en
Pérez Guilhou, Dardo y otros; Derecho Público Provincial y Municipal; Tomo I, 2° Edición
Actualizada; Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos; LA LEY, Buenos
Aires, 2003.
Hernández, Antonio; Derecho Municipal; Editorial Depalma, Buenos Aires, 1997.
Montbrun, Alberto; «Desarrollo histórico-normativo de las administraciones locales de la
provincia de Mendoza»; Serie Breve, EDIUNC, Mendoza, 1996.
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