I. Precisiones terminológicas. II. Policía y poder de policía. III. Competencias y atribuciones municipales en el Derecho argentino. IV. El caso de Mendoza. La ley 1079 y otras normas. V. El Código de Convivencia de la Ciudad de Mendoza.

I. Precisiones terminológicas

La  formalización o el diseño normativo de las  competencias  de un  órgano  o poder del Estado presenta, invariablemente – en  todos  los textos  constitucionales  y leyes orgánicas – problemas de  ambigüedad  e imprecisión.  Ello  ocurre  porque  no  siempre  se  hace  un   riguroso tratamiento  analítico de los conceptos involucrados en el  tema,  tales como «asuntos o materias», «atribuciones» y «funciones», lo cual conduce a considerarlos indistintamente.

La ambigüedad e imprecisión se producen porque los «asuntos o materias» son  generalmente comunes a las competencias de más de un órgano; lo diferente es la «atribución» que cada órgano puede tener sobre dicho asunto o materia. Por otra parte  es la conjunción de atribuciones sobre un conjunto de materias específicas lo que  determina una función.

La distinción entre los conceptos señalados es importante para el diseño normativo de las competencias de cualquier órgano o poder del Estado, porque permite darle racionalidad, claridad y precisión a la norma, pero lo es más aun en el caso de los municipios porque en ellos se ha producido – como se ha señalado otras veces – un proceso  de absorción de atribuciones por parte del poder central.

Por tales razones, en el presente trabajo se  han determinado las materias sobre  las cuales el municipio tiene competencia, agrupadas en las funciones que el mismo  desarrolla,  para luego,  en cada uno de los órganos del gobierno municipal,  definir  las Atribuciones específicas relativas a cada materia.

II. Policía y poder de policía

Este concepto indica la potestad reglamentaria que tiene el Estado respecto de los derechos humanos de sus habitantes. Los derechos humanos son anteriores a la ley positiva, por eso la Constitución Nacional reconoce tales derechos en forma expresa e implícita (artículo 33 CN). Los derechos no son absolutos, sino relativos, ya que no pueden ejercerse en detrimento de otras personas. Un elemental criterio de vida en comunidad así lo impone.

La facultad reglamentaria está estrechamente vinculada a la distribución de competencias entre las tres esferas de Gobierno:

Gobierno Federal:                  Poderes Delegados (arts. 121 y ss, CN)

Gobiernos Provinciales:          Poderes Conservados (arts. 121 y ss. CN)

Gobiernos Municipales:          Tercer orden de poder, con autonomía (artículo 123, CN)

De acuerdo a lo preceptuado por el artículo 14 de la Constitución Nacional “Todos los habitantes de la Nación Argentina gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio”.

El principio implica la adecuación de los derechos subjetivos de los miembros de la comunidad a favor de la convivencia social. Ese recorte en el ejercicio de una prerrogativa constitucional debe serlo en beneficio de la sociedad, de la paz y deberá surgir de la ley. Sin embargo, esa ley reglamentaria no puede modificar el espíritu de los constituyentes que reconocieron esos derechos argumentando su reglamentación.

El concepto de poder de policía, deviene, entonces, como una “potestad legislativa que tiene por objeto la promoción del bienestar general, regulando a este fin los derechos individuales, expresa o implícitamente reconocidos por la Ley Fundamental” [1]  .

Limitaciones a la potestad reglamentaria:  La facultad reglamentaria no es absoluta, tiene tres restricciones. Estas restricciones vienen dadas por los principios de razonabilidad, intimidad y legalidad.

Razonabilidad: se desprende del artículo28 CN que establece que los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio. La razonabilidad se expresa con la concurrencia de un fin público, circunstancias justificantes, la adecuación del medio elegido al fin propuesto, la ausencia de iniquidad manifiesta y restricción de las normas sancionadas.

Intimidad: consagrado en el artículo 19 de la CN que prescribe que “Las acciones privadas de  los hombres que de ningún modo ofendan el orden y la moral pública ni perjudiquen a un tercero, están sólo reservadas a Dios y exentas de la autoridad de los Magistrados».

Legalidad: Conforme establecen los artículos 14, 19 y 31 de la CN; los derechos se ejercen según las leyes que reglamenten su ejercicio; y nadie está obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe.

El término “poder de policía” fue desarrollado inicialmente por la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de Norteamérica. El “Police Power” tuvo allí una mayor amplitud de la que en un comienzo estipuló la jurisprudencia argentina; estableciéndose como propio de su esfera de competencia lo referido a la regulación de la vida económica del país y en conjunto todo lo que hace al bienestar general de la comunidad.

Sistemas o criterios del Poder de Policía: Dos son los criterios que han tenido vigencia en el tema: un criterio restringido y un criterio amplio.

Criterio Restringido: Para el liberalismo clásico el Poder de Policía se limitaba a: la protección de la seguridad, salubridad y moralidad pública. Este criterio fue seguido por la doctrina europea continental, francesa e italiana. Según Maurice Hauriou, este instituto tendía solamente a asegurar el mantenimiento del orden, de la seguridad, y de la salubridad en el interior del país.

Criterio Amplio: El abuso y la falta de ejercicio responsable de los derechos individuales llevó a conformar la Doctrina del Constitucionalismo Social. Este criterio abarca todo el campo económico social y apunta a promover el bienestar general.

Estas diferencias doctrinarias no implican un mero debate jurídico-abstracto, sino que tiene profundas incidencias de orden práctico y un correlato con la vida cotidiana de nuestras sociedades, a tal punto, que la intervención de los Superiores Tribunales (nacionales y provinciales)  fueron  fijando posiciones al respecto.

Criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: El máximo Tribunal Argentino aplicó el concepto a diversas materias y fue ampliando sus alcances con el transcurso del tiempo. Así, los casos “Empresa Plaza de Toros c/ Provincia de Buenos Aires.”; “Saladeristas de Barracas c/ Provincia de Buenos Aires.”; “Ercolano, Agustín c/ Lanteri de Renshaw, Julieta.” ;“Emebal c/ Municipalidad de Buenos Aires.”; “Ferrocarriles Argentinos c/ Municipalidad de Buenos Aires.”; “Peralta, Luis Arcenio y otro c/ Estado Nacional (Ministerio de Economía – B.C.R.A.).; “Videla Cuello, Marcelo c/ Provincia de la Rioja.” [2]

En una primera etapa, primó el criterio restringido, según se desprende del fallo indicado, “Bonorino en representación de la empresa Plaza de Toros”, de 1869, donde la Corte expresó que “Es un hecho y también un principio de derecho constitucional, que la policía de las Provincias está a cargo de sus gobiernos locales, entendiéndose incluido en Los poderes que se han reservado, el proveer lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos”

En una segunda etapa fue aceptado el criterio amplio, por la Corte Suprema de Justicia, en el caso «Ercolano c/ Julieta Lanteri de Renshaw«, del año 1922, con motivo de la aplicación de la ley de Alquileres 11157. Esta ley tendía a proteger los intereses económicos de los usuarios. El criterio anterior fue confirmado en el caso “Avico c/ de la Pesa” al plantearse la inconstitucionalidad de la ley de moratoria hipotecaria (Ley Nº 11.741).

Los fallos que aplicaron el criterio amplio se fundamentaron en la doctrina de la Emergencia, la que se ha visto confirmada en recientes fallos del Superior Tribunal Nacional.

En los últimos pronunciamientos de la Corte Suprema sobre la materia son de destacar las causas “Peralta” y “Videla Cuello” ambas del 27 de diciembre de 1990. En la primera causa, caratulada “Peralta, Luis Arcenio y otro c/ Estado Nacional (Ministerio de Economía – BCRA) s/ Amparo”, CSJN, 2771290[3] la Corte Suprema se pronuncia a favor de la constitucionalidad de las normas fundadas en la emergencia económica y administrativa.

En la segunda, caratulada “Videla Cuello, Marcelo, Sucesión de c/ La Rioja, Provincia de s/ Daños y Perjuicios” de la misma fecha, el Superior Tribunal de la Nación expresa que en el caso en examen, la oposición de la Provincia de la Rioja al progreso de la ejecución, sosteniendo que había adherido al régimen de suspensión prevista por la ley 23.696 de Reforma del Estado, mediante el dictado de una ley local, es pertinente. De este modo la Corte considera que el tema en controversia, “aparece referido a lo que en el ordenamiento institucional del país suele llamarse “poder de policía de emergencia”: un régimen jurídico cuya esfera de licitud ha sido caracterizado a través de precedentes que se remontan, cuanto menos, al caso “Ercolano c/ Lanteri de Renshaw”, que conservan vigencia, plena y actual” (Considerando 4).

Es evidente que el concepto de “poder de policía” expresa, sobre todo en la variable doctrina de la Corte, la relatividad de los derechos de la sociedad, al considerarlos históricamente, en un plano que era muy diferente cuando sólo algunos contaban con derechos reconocidos y otras clases o personas no tenían las más elementales atribuciones y solo algunas garantías. Es por eso que podemos decir que el derecho no se aplica en abstracto, principalmente son los valores quienes lo orientan. En ese sentido la comunidad es la guía para determinar sus propios fines; por ese motivo el derecho debe tener en cuenta el entorno, pues la norma no será jamás intemporal ni carecerá de materia concreta y circunstanciada. Sin embargo, la facultad reglamentaria debe basarse en un criterio de razonabilidad, pues toda limitación de Derechos debe ser razonable. Este criterio se basa en la ciencia y en la  técnica.

Dentro de estos límites y conforme a las atribuciones y competencias de la Nación, Provincias y Municipios debe ser ejercido el poder de policía.

Jurisprudencia de Mendoza. Poder de policía. Competencias y atribuciones municipales. Poder de policía amplio. 

1.‑ En  la causa n° 41365, «Pugni Fazano Luis José c/Municipalidad de Godoy Cruz s/A.P.A.», fallado el 5 de agosto de 1985, la Corte reconoció  la competencia de los municipios para la aplicación de sanciones por  infracción a responsabilidades tributarias, en razón del interés fiscal que le es propio.

2.‑ En la causa n° 37705, «Carcereri, Hugo c/ Municipalidad de Malargue s/ Inconst.», resuelta en setiembre de 1986, la Corte expresó que correspondía a los municipios el dictado de disposiciones referidas a la reglamentación de actividades que guardan relación con la seguridad, higiene y moralidad públicas.

3.‑ En  la  causa n° 42055, «Gutierrez, José y ot. c/ Municipalidad de Guaymallén s/ Ac. Inconstitucionalidad», resuelta el 3 de octubre de 1988  y en la  que  se  cuestionó la constitucionalidad de una norma municipal  que disponía la aprobación de las tarifas de los hoteles alojamiento por parte del Departamento Ejecutivo, la Corte reiteró y profundizó la consagración del poder de policía municipal amplio. Este concepto, se señaló, involucra las limitaciones a los derechos cuando éstas tienen por objeto la promoción del bienestar general y abarca también la regulación de la vida económica de la comunidad, reconociéndose en estas materias la posibilidad de una amplia ingerencia estatal.

4.‑ También se abordó la cuestión del poder de policía municipal en la causa n° 43753, «Pedro López e hijos SACIA c/ Municipalidad de la Capital s/ A.P.A.», fallada en mayo de 1988, y en la que se admitió la concurrencia de atribuciones en materia de policía sanitaria alimentaria entre la Nación, la provincia y los municipios.

Como decíamos al principio el poder de policía corresponde a todos los órdenes de  gobierno: federal, provinciales y municipales, por cuanto es finalidad primordial del estado nacional, provincial y municipal, cada uno dentro de su órbita jurisdiccional, amparar la vida, la propiedad, la seguridad, la moralidad y la salud de los habitantes.

Zuccherino[4] expresa con respecto al poder de policía municipal que “en el caso particular del municipio, el criterio que presida la vastedad de un poder de policía debe ser notoriamente amplio, dado que sobre esta institución recae la mayor parte de los problemas urbanísticos.

El poder de policía aparece en el ámbito municipal con un tinte genérico encaminado a la protección de un plexo de intereses locales de los cuales debe destacar, básicamente, los aspectos de la seguridad, higiene y la moralidad sin que ellos agoten la lista, según se verá”.

Coincidimos con Mónica Buj Montero[5] en que “el gran número de atribuciones que el nuevo constitucionalismo provincial reconoce a los municipios respecto de todas aquellas materias vinculadas a la promoción y prosperidad y bienestar general de la comunidad municipal desborda las clasificaciones intentadas por la doctrina por lo que realizar una adecuada sistematización de las potestades de la policía municipal importa hoy por hoy una ardua tarea”.  Por estas razones, y a los efectos de adecuarla a la realidad, la autora propone la siguiente clasificación que nos parece pertinente a la hora de analizar la distribución de competencias realizadas al municipio por las constituciones provinciales: a) policía municipal de salubridad e higiene, b) policía municipal de la seguridad, c) policía municipal de moralidad y costumbres, c) policía municipal de edificación y urbanismo y e) policía municipal de bienestar.

Las Constituciones de Buenos Aires, Mendoza y Entre Ríos hacen una escueta enunciación de potestades municipales, que podemos definir como clásicas del poder de policía. Mencionan las referidas a ornato, salubridad, establecimientos de beneficencia y vialidad pública. Entre Ríos habla también de cementerios y salud e higiene de establecimientos públicos. 

La ley orgánica de municipalidades de la provincia de Mendoza ha ampliado estas potestades al incluir otras materias a regular por el municipio: seguridad pública, higiene pública, asistencia social y moralidad pública. Debe señalarse que la Constitución de Mendoza, incorpora una norma de importancia, en el art.209, al establecer: “Los poderes que esta constitución confiere exclusivamente a las municipalidades, no podrán ser limitados por ninguna autoridad de la Provincia”

Las constituciones de Neuquén (art. 204), Misiones (art. 171) y Corrientes (art, 163) contienen disposiciones similares, en cuanto atribuciones de policía se refiere. Enuncian las siguientes: policía de seguridad, policía de moralidad, policía de salubridad e higiene y policía de edificación y urbanismo. En lo que respecta a la policía del bienestar, Misiones y Corrientes hablan de servicios sociales y asistenciales, además esta última provincia incluye educación y cultura popular y conjuntamente con Neuquen recreo y la posibilidad de crear Tribunales municipales de  Faltas para el juzgamiento de infracciones municipales.

Las constituciones de Catamarca (art. 252), Córdoba (art. 186), Jujuy (art 198), Río Negro (art. 229), San Juan (art. 251)  y San Luis (art. 258), con diversos matices, reflejan en referencia a las atribuciones del municipio, una marcada tendencia a ampliar el numero de materias comprendidas en la llamada policía de bienestar además de mencionar las potestades clásicas del poder de policía.  El extenso catalogo, enunciado por estas constituciones, referidas a la policía de bienestar comprende: la forestación y reforestación, ancianidad, discapacidad y desamparo, educación, asistencia social, cultura, recreación, esparcimiento, espectáculos públicos, turismo y preservación del medio ambiente.

San Luis y San Juan completan el cúmulo de potestades enumeradas con la referencia concreta al dictado de ordenanzas y reglamentos que tiendan a proveer lo conducente a la prosperidad y bienestar.

Las constituciones de Chaco (art. 205), Chubut (art. 233), La Rioja (art. 157), La Pampa (art.123), Salta (art.176), Santa Cruz (art.150) y Santiago del Estero (art. 211) reformadas con posterioridad a la reforma de la constitución nacional, han continuado los lineamientos de sus predecesoras al acrecentar y fortalecer el listado de las potestades municipales que pueden incluirse en la policía de bienestar completándolo con la posibilidad de aplicar sanciones y crear tribunales de Faltas para el juzgamiento de infracciones, como así también de celebrar convenios con fines de interés general – Chaco, Santiago del Estero y Salta- Todo esto en correspondencia con el reconocimiento de la autonomía municipal.

Por último tanto Santa Fe como Formosa no establecen normas especiales referidas a esta materia.

III. Competencias y atribuciones municipales en el Derecho argentino

A partir del llamado “nuevo derecho público provincial”[6] la enumeración de competencias y atribuciones en el Derecho argentino adquiere un carácter más preciso, riguroso y desagregado. Las hemos clasificado en diversos tipos y enumeramos a continuación las que aparecen con mayor frecuencia, quedando para otro trabajo su explicitación individual.

a) Político – institucionales: Dentro de este rubro aparecen las de “El Gobierno y administración de los intereses locales orientados a bien común”; CBA (art. 186), N, S, SC (art. 150), TF; el juzgamiento político de sus autoridades  en la forma establecida por la ley o las cartas orgánicas  municipales; CBA, TF (art. 173); concertar con otros municipios, con las provincias o con la Nación, todo tipo de convenios interjurisdiccionales que tengan por fin desarrollar actividades de interés para la comunidad local, como así también la administración, gestión y ejecución de obras y servicios que preste o ejecute en su radio; CA, CO, N, RN, TF, S, SC, SE; formar parte de organismos de carácter regional interprovincial; TF, CBA.

b) Financieras: La confección y aprobación de sus presupuestos de gastos y cálculo de recursos; CA, (esta atribución es  conferida solo a municipios autónomos), CBA, CO (art163), CHU, ER, J (art. 190), LP, MI (art. 171); recaudar y administrar sus recursos económicos y financieros; BA, CA, CO, CHA (art. 196), LP (art.123) N, MI.

Las constituciones de CBA, CHU, ER, MI; N le confieren  a los municipios la competencia de establecer sus impuestos, contribuciones o tasas sobre los servicios a su cargo. También se encuentra en este rubro “ejercer todos los actos de regulación, administración y disposición con respecto a los bienes del dominio público o privado municipal; BA (art. 192), CA, CBA, CO, J, MI, N (art.204), S; contraer empréstitos con objeto determinado. Las constituciones de CHU, ER, MI, S, SJ exigen el voto afirmativo de los 2/3 del total de los miembros del Cuerpo Deliberativo. En ningún caso los servicios y la amortización del capital de la totalidad de los empréstitos podrán superar el veinticinco por ciento de los recursos ordinarios. Pero además en TF y SC se establece que los fondos provenientes de los mismos solo  podrán ser destinados a la ejecución de obras públicas, o a la atención de gastos originados por necesidades excepcionales e impostergables y nunca a enjugar déficits presupuestarios ni gastos ordinarios de la administración. CO le permite a los municipios de 1ª y 2ª categoría contraer empréstitos y realizar operaciones de crédito. La constitución de N exige la aprobación legislativa para contratar empréstitos. Publicar periódicamente el movimiento de ingresos y egresos y anualmente el balance y memoria de cada ejercicio. CBA, CO, CHU (art. 233), J, MI, SC, SE (art.220).

c) Administrativas: Sin dudas a nuestro juicio el rubro más importante de atribuciones municipales tiene que ver con esta materia. Así, se enumeran temas como nombrar, promover y remover a los agentes municipales conforme a los principios de la ley, de las cartas orgánicas; BA, CBA, CO, CHU, ER (art. 195), J, MI, RN; realizar las obras públicas y prestar servicios públicos de naturaleza o interés municipal, por la administración o a través de terceros; CBA, CO, CHU, J, MI, N, S, SC.

d) Legislativas: En esta materia se enumeran temas como dictar ordenanzas que traten sobre el plan regulador del desarrollo urbano y rural, aperturas, construcción y mantenimiento de calles, puentes, plazas, paseos y edificios públicos, vialidad, planes edilicios, política de vivienda, diseño y estética urbanos y control de construcción, uso de espacios verdes, calles y subsuelos tránsito y transporte urbanos, y en forma concurrente con la provincia los interurbanos; CA, CBA, CO, CHU, ER, J, LP, MI.

e) Salud y asistencia social: Atender lo inherente a la salud pública, asistencia social y educación, higiene y moralidad pública protección del medio ambiente, equilibrio ecológico y paisaje, abastecimiento mercados y mataderos de animales destinados al consumo, cementerios creación y fomento de instituciones culturales, artísticas y artesanales y espectáculos públicos; turismo, deporte y actividad recreativa concurrencia con la provincia; CA, CBA, CO, CHU, ER, J, LP, MI; promover en la comunidad la participación activa de la familia, juntas vecinales y demás organizaciones y demás organizaciones intermedias; CHU, SE, SJ, TF;

f) Patrimonio ambiental: Conservar y defender el patrimonio histórico, cultural y artístico .CA, CBA, S, SC, TF; administrar y distribuir las tierras fiscales ubicadas dentro del ejido municipal; SC, SE, TF.

g) Judiciales locales: Crear tribunal de faltas de conformidad a sus respectivas cartas orgánicas y dictar el código de faltas. CBA, CO, CHA (art. 200), J, N, S, SC, CA (esta atribución es conferida solo a municipios autónomos.). También proponer al Poder Ejecutivo, en la época que corresponda, las ternas para nombramientos de jueces de paz y suplentes. BA, ER. La atribución de ejercer potestades jurisdiccionales locales implica también, en general la de imponer multas y sanciones, decretar inhabilitaciones, clausuras y desalojos de los locales, demolición o suspensión de construcción y decomiso de mercaderías en malas condiciones, solicitando en caso necesario el uso de la fuerza pública que no podrá serle negada si estuviera encuadrada en la ley. CO, CA (art.252) J, LP, N, RN, SJ.

h) Electorales: Proceder a la convocatoria de electores para toda elección municipal debiendo publicarse suficientemente dicha convocatoria. BA, CA, CO, CHU, ER, J, LP, MI, RN (art. 229). Utilización de la consulta popular cuando lo estime necesario. Reglamentar la utilización de institutos de democracia RLa ley establece los casos en que se ejercen los derechos de iniciativa y revocatoria. CHA, RN, SC, SJ.

Cláusula residual: En la generalidad de las constituciones y leyes orgánicas podemos ver cláusulas de tipo “residual” que aseguran al municipio el ejercicio de atribuciones que son de “naturaleza” o “índole” local; por ejemplo “Ejercer cualquier otra competencia de interés municipal que la constitución no excluya taxativamente y en tanto no haya sido reconocida expresa o implícitamente como propia de la provincia atendiendo fundamentalmente al principio de subsidiariedad del Gobierno Provincial con respecto a los municipios”, CBA, SL, LP, RN, TF.

IV. El caso de Mendoza. La ley 1070 y otras normas

Con una técnica legislativa tal vez hoy deficiente pero ambiciosa para su época, la aún vigente ley 1079, del año 1934, contempla la materia dentro del Capitulo de Atribuciones del Concejo Deliberante previendo «En general, dictar ordenanzas sobre higiene, moralidad, ornato, vialidad vecinal, administración comunal, bienestar económico de sus habitantes y demás objetos propios de su institución» (art. 71 inc. 9).

Enumera en materia de Hacienda atribuciones tales como aprobar el  presupuesto anual; la administración de las propiedades municipales; regular la contabilidad municipal; autorizar empréstitos y uso del crédito; dictar el escalafón del personal municipal y autorizar y controlar las  licitaciones (art. 73)

En materia de Obras y Servicios públicos la ley menciona en especial el dictado del reglamento de edificación y la apertura de calles (art. 75) y muchos otros que en ocasiones son concurrentes con la provincia como los relacionados con puentes, caminos, desagües y calzadas; contribución de mejoras ; construcciones en general y alumbrado público.

 En materia de seguridad pública se enumera lo relacionado con las construcciones de edificios públicos y privados; pesas y medidas; alumbrado público;  tráfico y estacionamiento de vehículos; policía e inspección general y bomberos (art. 79)

También en materia de higiene pública se prevé la concurrencia con la autoridad provincial y se mencionan los temas de limpieza, barrido y recolección de residuos;  desinfección aire, aguas y habitaciones; reglamentación higiénica de edificios; elaboración de comidas; reglamentación de establecimientos e industrias incómodos e insalubres; cementerios; mercados, ferias y frigoríficos;  faenamiento;  prostitución y balnearios (arts. 80 y 81).

En materia de asistencia social y salubridad se mencionan también los asilos, maternidades, atención de salud y beneficencia (art. 82)

En el importantísimo tema de policía  (administrativa) municipal, se contemplan los temas de mendicidad; juegos de azar; publicaciones obscenas;  representaciones públicas;  ruidos molestos; protección de los animales y casas de baile

La cuestión del Tránsito: El tránsito en la vía pública y el transporte constituyen, sin dudas, en la actualidad, una de las cuestiones más candentes para la vida local, ya que las mismas se relacionan no sólo con la vía pública ‑ su utilización, mantenimiento y deterioro ‑ y el equilibrio ambiental, sino también con la vida cotidiana de quienes residen o trabajan en el espacio urbano. A modo de ejemplo, en la Ciudad Capital de Mendoza, ingresan desde otros Municipios, un promedio de cuatrocientas mil personas diarias, que deben concurrir por razones laborales,  administrativas,  judiciales,  educativas y culturales, entre otras razones.

Elguera, señala que el carácter esencialmente municipal de la policía de tránsito, resulta del lugar donde este se desenvuelve, el dominio público urbano y no es sino un aspecto del concepto más genérico de policía de la vía pública, agregando que «es la única clase de policía que se ejerce en la vía pública y no plantea por lo tanto las dificultades que produce a la actividad policial la necesidad de penetrar el domicilio particular, como ocurre especialmente con la policía sanitaria y de edificación»[7] .

También desde perspectivas rigurosamente autárquicas del poder municipal, se acepta ‑ aunque por distinto camino ‑ la «injerencia» municipal en el tema. Así, Bielsa[8]  expresa que: «La autoridad competente para ejecutar disposiciones de policía relativas al mantenimiento del orden público en lo que respecta al tránsito debiera ser la municipal, pues esta función es municipal y el tránsito está reglamentado por ordenanzas municipales».

También en otra obra, el ilustre administrativista enfatiza su posición al asegurar que «la policía de tránsito urbano (que es en cierto modo de seguridad) puede y debe ser local, porque es policía de dominio público urbano: la vía pública es su dominio natural»[9].

Diversas constituciones provinciales, consagran expresamente la materia como de carácter municipal. Así lo hacen, entre otras, Córdoba, 186 inc. 7; Santa Fé, 144 inc. 2, b, c, d y e;  San Luis, 258 incs. 3, 4 y 5; Tucumán, 113 inc. 2; Tierra del Fuego, 173 inc. 8.e; Jujuy, 189 inc. 1 y San Juan, 251 inc. 12; Corrientes, 163, inc. 5.d y f; Chaco, 195, inc.5 d y e.

La Constitución de la provincia de Mendoza, establece, entre las atribuciones «inherentes a las municipalidades: Tener a su cargo la vialidad pública respetando las leyes que dicte la Legislatura sobre la materia» (art. 200, inc. 3°). Por su parte, la ley orgánica de municipalidades contempló también este tema dentro de las atribuciones locales, al señalar que corresponde a los Concejos en materia de Seguridad Pública «Determinar y reglamentar la ubicación y tráfico de los vehículos en los lugares y calles públicas y fijar la tarifa de los vehículos de alquiler» (art. 79 inc. 7); también, dentro del mismo artículo de Seguridad, «Organizar la policía e inspección municipal y dictar su reglamento» (inc. 10).

La competencia en la materia, en Mendoza, se encontró totalmente provincializada durante la vigencia de la ley 4305, del año 1977 y su decreto reglamentario 200/77. Esta ley reguló el tránsito y el transporte de personas y de vehículos (art. 1) colocando el ejercicio de las atribuciones en la materia en manos de la Dirección de Tránsito de la Policía de Mendoza y de

la Dirección de Transporte dependiente del Ministerio de Obras y Servicios Público y guardando un papel residual carente de toda trascendencia a los municipios (art. 7).

Las funciones específicamente jurisdiccionales en la materia, fueron puestas en manos de los Comisarios de Seccional  (art. 56). 

Esto se tradujo en una serie de consecuencias disvaliosas, tales como:

1) Falta de participación municipal en el control y la regulación de una actividad estrictamente local, que se verifica sobre un bien de dominio municipal: la vía pública.

2) Conducción centralizada de una actividad teñida de variedades y asimetrías propiamente

locales.

3) Insuficiencia de la estructura provincial para controlar, en forma pareja y eficaz, el vasto territorio provincial. Concentración de la atención en unos pocos cascos urbanos y descuido del resto.

4) Detracción de gran cantidad de policías ‑ armados, preparados y capacitados para tareas de seguridad y prevención del delito ‑ del cumplimiento de esas prestaciones específicas, para destinárselos a tareas de tipo jurisdiccional administrativo o de confección de multas. 

El Departamento de Godoy Cruz, creó una policía municipal de tránsito, para el contralor de la actividad, Ordenanza 5097/04. Ya en 1988, la Municipalidad de Mendoza[10] había dictado la Ordenanza 2884/88 por la cual estableció, en el ámbito local, el Estacionamiento Medido, en función de considerar que existía al respecto un vacío en la ley 4305 y que por lo tanto la competencia permanecía en el municipio como titular originario de la misma. La Ordenanza fue controvertida ante la Suprema Corte de Justicia y esta en un fallo trascendente[11] expresó que la ley 1079 no había sido derogada y por lo tanto mantenían plena vigencia las disposiciones de la ley 1079 que hemos citado supra; señaló asimismo que el tránsito es una competencia local por su naturaleza y que en nuestra provincia adquiere caracteres de ejercicio concurrente, añadiendo que ni la ley de tránsito ni la ley 1399 de Vialidad Provincial inhiben competencias propias de los municipios y que es de la esencia de todo régimen municipal la policía y el poder de policía en materia de tránsito en las ciudades. Con posterioridad la Municipalidad de Mendoza, dictó la Ordenanza 3208/94 creando los Juzgados Administrativos de Transito. Con posterioridad creó una policía de tránsito y los juzgados administrativos la municipalidad de Luján.

La nueva ley de tránsito 9024 dictada en 2017 termina de consagrar el traspaso definitivo del control del tema a los municipios aunque la circunstancia de no prever la transferencia de recursos ni el acuerdo de los mismos ha motivado una acción de inconstitucionalidad por parte de algunas municipalidades.

V. Código de Convivencia de la Ciudad de Mendoza

Resulta válido señalar las acciones que ha llevado adelante la Municipalidad de la Ciudad de Mendoza, en el proceso de retomar atribuciones que le son propias, como ha sido el dictado del Código de Convivencia[12] Ordenanza 3877/14 y sus modificatorias. La Ordenanza en análisis, que consta de 81 artículos, a regulado con sanciones pecuniarias diversas conductas que contrarían la buena convivencia en la Ciudad, un buen ejemplo es respecto de las protestas y las sanciones aplicadas a las organizaciones que corten el libre tránsito en las calles, como así también, con relación a la pirotecnia que prohíbe su venta y la utilización de los fuegos artificiales  en la vía pública o la última modificatoria -abril de 2018- por la cual, “nadie podrá exigir ni pretender el cobro en dinero o especie, ni actividad alguna, a las personas que estacionen sus vehículos, o moto vehículos, ni por su cuidado”. En este caso no se aplica una sanción pecuniaria sino el decomiso de baldes, trapos, elementos de limpieza y demás artículos encontrados en infracción. Debe destacarse que quienes ejercían esta actividad -conocida  popularmente como “trapitos”-fueron reinsertados como cuidacoches en el sistema formal de estacionamiento medido, en empresas privadas y otros fueron capacitados por el municipio en diversos oficios.

Finalidad de la Ordenanza.

Articulo 1º

1. Esta Ordenanza tiene por objeto preservar el espacio público como lugar de convivencia y civismo, en el que todas las personas puedan desarrollar en libertad sus actividades de libre circulación, ocio, encuentro y recreo, con pleno respeto a la dignidad y a los derechos de los demás y a la pluralidad de expresiones culturales, políticas, lingüísticas y religiosas y de formas de vida diversas existentes en la Ciudad de Mendoza y conforme a las normas establecidas.

La ciudad es un espacio colectivo en el que todas las personas tienen derecho a encontrar las condiciones para su realización personal, política, social, con las condiciones ambientales óptimas, lo cual implica asumir también los deberes de la solidaridad, el respeto mutuo y la tolerancia.-

2. A los efectos expresados en el apartado anterior, esta Ordenanza regula una serie de medidas encaminadas específicamente al fomento y a la promoción de la convivencia y el civismo en el espacio público, identifica cuáles son los bienes jurídicos protegidos, prevé cuáles son las normas de conducta en cada caso y sanciona aquellas que pueden perturbar, lesionar o deteriorar tanto la propia convivencia ciudadana como los bienes que se encuentran en el espacio público que le debe servir de soporte, previendo, en su caso, medidas específicas de intervención.

Fundamentos legales

Artículo 2º:

Los fundamentos legales de la presente ordenanza se encuentran en la Constitución de la Nación  Argentina artículos 5º y 123º, la Constitución de la Provincia de Mendoza en sus artículos 197º y ss. y  en  la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 1.079.

Asimismo, esta Ordenanza se ha elaborado de acuerdo con la potestad municipal de tipificar infracciones y sanciones que, con la finalidad de ordenar las relaciones de convivencia ciudadana, se establece en dicha Ley Orgánica de Municipalidades.

Ámbito de aplicación objetiva

Artículo 3º:

1. Esta Ordenanza se aplica en todo el territorio jurisdicción de la Municipalidad de la Ciudad de Mendoza.

2. Particularmente, la Ordenanza es de aplicación en todos los espacios públicos de la ciudad, como calles, vías de circulación, aceras, plazas, avenidas, paseos, pasajes, acequias, parques, jardines y demás espacios o zonas verdes o forestales, puentes, estacionamientos, fuentes y estanques, edificios públicos y demás espacios destinados al uso o al servicio público de titularidad municipal, así como a construcciones, instalaciones, mobiliario urbano y demás bienes y elementos de dominio público municipal situados en aquéllos.

3. Asimismo, la Ordenanza se aplica a aquellos otros espacios, construcciones, instalaciones, vehículos o elementos que estén destinados a un uso o a un servicio público de titularidad de una administración diferente de la municipal o de cualquier otra entidad o empresa, pública o privada, como vehículos de transporte; paradas de ómnibus, playas de estacionamiento; señales de tráfico; contenedores y demás elementos de naturaleza similar.

4. La Ordenanza se aplicará también a espacios, construcciones, instalaciones y bienes de titularidad privada cuando desde ellos se tengan conductas o realicen actividades que afecten o puedan afectar negativamente a la convivencia y al civismo que deben preservarse en los espacios, instalaciones y/o elementos señalados en los apartados anteriores, o cuando el descuido o la falta de un adecuado mantenimiento de los mismos por parte de sus propietarios, poseedores o usuarios pueda implicar o significar igualmente consecuencias negativas para la convivencia o el civismo en el espacio público.

Ámbito de aplicación subjetiva

 Artículo 4º

1. Esta Ordenanza se aplica a todas las personas nacionales o extranjeras que habiten o transiten en la Ciudad de Mendoza, sea cual sea su concreto domicilio real o legal.

2. Esta Ordenanza es aplicable a las conductas realizadas por los menores de edad, a los cuales se les solicitará el cese en la conducta que fuere contraria a esta Ordenanza, y en el caso de que le corresponda sanción, ya sea para la reparación del daño o la imposición de una multa la misma será impuesta al padre, madre o tutor, conforme a lo dispuesto por la normativa legal vigente en el país.

3. Asimismo, en los supuestos en que así se prevea de manera expresa en la Ordenanza, ésta también será aplicable a los organizadores de actos públicos.

Autoridad de aplicación

Artículo 5º:

Créase en el ámbito del Poder Ejecutivo Municipal el Consejo Administrativo de Uso de Espacio Público y Fomento de la Convivencia, el que estará constituido por las Secretarias de Gobierno; de Seguridad Ciudadana, de Cultura, de Infraestructura, Servicios y Ambiente y la Subsecretaria de Turismo y Desarrollo Económico o  quienes reemplacen a estas en su caso, y dos concejales del HCD uno de ellos en representación del bloque de concejales del oficialismo y otro en representación de los concejales de la oposición. 

Las funciones competentes del mismo, es dar tratamiento unificado y rápido a las solicitudes de Uso del Espacio Público que resulten ingresadas a la comuna y cumplan con los requisitos correspondientes de presentación, además es el órgano que ejerce la autoridad administrativa y sancionadora para el cumplimiento de la presente Ordenanza. La ley de Procedimiento Administrativo será de aplicación supletoria, en aquellos casos que no establezca esta Ordenanza un régimen específico. 

Estará a cargo de velar por el cumplimiento de la presente Ordenanza el cuerpo de inspectores que corresponde a la Dirección de Comercio e Inspección General y todo el personal de la Secretaria de Seguridad Ciudadana, como preventores e inspectores de tránsito, o los organismos que en el futuro pudieran reemplazar a estos o se asimilen.

REFLEXIÓN FINAL.

Como  puede observarse a lo largo del presente material de estudio, y sin caer en una fanatizada defensa de la importancia del régimen municipal, es indudable, que por las amplias competencias que desarrolla, y en su aspecto político,  por la cercanía de la institución municipal con sus vecinos y sus variopintas problemáticas cotidianas, constituye un órgano relevante e insustituible en nuestro sistema de gobierno.

BIBLIOGRAFÍA GENERAL

Abalos, María Gabriela; El régimen municipal en el derecho público provincial: principales aspectos; en Pérez Guilhou, Dardo y otros; Derecho Público Provincial y Municipal; Tomo I, 2° Edición Actualizada; Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos; LA LEY, Buenos Aires, 2003.

Buj Montero, Mónica; El poder de policía municipal en las constituciones provinciales; en Pérez Guilhou, Dardo y otros; Derecho Público Provincial y Municipal; Tomo I, 2° Edición Actualizada; Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos; LA LEY, Buenos Aires, 2003.

Hernández, Antonio; Derecho Municipal;  Editorial Depalma, Buenos Aires, 1997.

Montbrun, Alberto; «Desarrollo histórico-normativo de las administraciones locales de la provincia de Mendoza»; Serie Breve, EDIUNC, Mendoza, 1996.

Co-redactado por:  Alberto Montbrun y Sergio Bruni

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[1] Villegas Basavilbaso, Benjamín;  Derecho Administrativo, TEA, Buenos Aires, t.V, 1954, pag. 97.

[3] LA LEY 1991-C-158

[4] Zuccherino, Ricardo Miguel, Teoría y Práctica del derecho municipal, Depalma, Buenos Aires 1986 p.287.

[5] Montero Buj,Mónica, “El poder de policía municipal en las constituciones provinciales”, en Derecho Público Provincial y Municipal, Vol. I, Ed. La Ley, Buenos Aires, p.423, 424.

[6] Montbrun, Alberto; El nuevo derecho público provincial»; LA REVISTA DEL FORO DE CUYO, Tº 26, Mendoza, 1997, pag. 31.

[7] Elguera, Alberto; Policía Municipal; Depalma, Buenos Aires, 1963. Pags. 30 y ss.

[8] Bielsa, Rafael; Derecho Administrativo; La Ley, Buenos Aires, 1966; T. IV, pag. 19.

[9] Bielsa, Rafael; Principios de Régimen Municipal; Buenos Aires. Pag. 189.

[10] Durante la intendencia de Víctor Fayad

[11] Causa n° 47.371, «Sayavedra c. Municipalidad de Mendoza s. A.P.A.», febrero de 1991

[12] El autor de esta iniciativa fue el Concejal Rodolfo Suarez, actual Intendente. (Al momento del presente trabajo)